上海市松江区政务公开第三方测评总报告

任何政府决策和政策实施的效果，都需要中立的第三方站在客观、公正角度加以评估，这是科学决策和依法执政的具体表现。2016年东华大学课题组受松江区人民政府办公室委托，以中立身份、从专业视角，从合法性和服务性两个维度，从政府信息主动公开和依申请公开两个方面，对松江区政府政务公开工作进行第三方测评，对被评议单位进行打分、排名并提出具有操作性的整改建议。在2016年实践测评的基础上，2017年再次进行第三方测评，以期可持续地审视被测评单位的政务公开绩效状态和水平，维持政府政务公开第三方测评工作的连续性，推动松江区政府政务公开工作稳中求进，更上新台阶，进一步提升松江区政府形象和政务公开透明度，提高居民对松江区政府政务公开的满意度。

一、开展政府政务公开第三方测评背景

（一）国家及市层面对政务公开第三方测评工作的重视

国家层面对政府政务公开第三方测评高度重视。作为阳光政务的重要组成部分，政务公开工作事关民众的知情权、话语权和监督权，体现政府形象、为民诚意和办事效率；从单一公开延伸到公开、解读、回应、互动四位一体链条式公开，乃是政务公开的发展方向。为落实《政府信息公开条例》、《关于全面推进政务公开工作的意见》、《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》、《2016年政务公开工作要点》等文件精神，国务院办公厅委托中国社科院法学所开展2016年政务公开第三方评估，对国务院部门、省级政府、计划单列市政府2016年实施政府信息公开制度情况进行第三方评估，发布《政务公开第三方评估报告》，中国社会科学院国家法治指数研究中心以及法学所法治指数创新工程项目组具体负责实施，由此全国各地普遍加大政务公开力度，形成政务公开热潮。

上海市政府对政府政务公开第三方测评不仅重视且落到实处。《政府信息公开条例》第二十九条和《上海市政府信息公开规定》第三十条都规定了建立健全政府政务公开第三方测评制度的要求。2008年《政府信息公开条例》实施以来，上海在第三方测评工作方面进行了积极探索。在完善测评方法基础上，通过委托第三方机构开展了第三方测评，并且引入了体验式测评。《2012年度上海市政府信息公开第三方测评实施方案》明确指出要积极探索实施第三方测评的方法和途径。2013年《上海市当前政府信息公开重点工作安排》明确提出，要加大第三方测评力度，有序扩大第三方测评覆盖面，提高第三方测评的权重，将评价权进一步交给群众。第三方测评工作也作为2014年上海市政府信息工作和政务公开考核评估工作中的重要指标之一。2015、2016、2017年发布的政务公开工作要点明确提出市政府办公厅将适时对工作要点落实情况进行督查，并组织开展第三方评估。2015年5月，上海社会科学院法学研究所发布了《上海蓝皮书：上海法治发展报告（2015）》，对上海各区县政府门户网站信息公开指数排名。2016年5月13日，上海市人民政府办公厅公布了2015年度上海市政府信息公开和政务公开考核评估结果，松江区人民政府位居“良好”之列。

松江区政府坚持以“第三方测评”为抓手推动政务公开工作。为贯彻落实文件精神及迎接未来更加严格的考核评估，塑造“宜居乐业新松江”形象，松江区政府许多部门引入“第三方测评”机构，形成改革“倒逼”机制自我加压。为保持松江区政府政务公开社会评议工作的连续性，保证松江区政务公开工作走在上海市郊区前列，松江区政府办公室先后委托第三方设计政府政务公开第三方测评指标体系，在充分论证并评议后，在全区层面持续性推广，通过查找问题、解决问题，全面提升全区政府机构的政务公开水平。

（二）第三方测评工作现状

国内现有开展的较为有影响的第三方测评项目包括北京大学公众参与研究与支持中心推出的《中国行政透明度观察报告》、中国社科院发布的《省级政府透明度指数报告》，上海市政府委托的零点调查公司以及嘉定区委托的国家统计局嘉定调查队，开展的第三方测评。还有上海财经大学开展的中国财政透明度观察，中国政法大学和中国社科院都开展的中国高校信息公开评估等。政务公开因由第三方测评而从政府主导型向政社互动型转变，自上而下的政治推动和自下而上的社会参与正在逐步形成合力。

（三）本次第三方测评思路和特点

本次第三方测评的思路是：以区为单位，从专家学者的第三方角度，就合法性和服务性程度两项指标，围绕政府信息公开目录、政府信息公开指南、2016年政府信息公开年报、主动公开渠道、重点领域信息五项内容进行主动公开工作评估。同时，以调查团队在测试申请过程中所体会到的合法性和服务性程度的实际感受为标准，就依申请公开工作进行评估，得出被评议单位得分并予以排名，对比2016年的结果，最终得出一些可供未来推进政府政务公开工作的对策建议。

本次第三方测评的特点是：坚持以结果为导向，以公众视角为重点，分析各被评估对象的实际公开效果，从外部观察政府信息是否依法公开、是否方便公众获取。

1.注重完整性，第三方测评内容覆盖主动公开和依申请公开两个方面。

2.全面涵盖，契合时代要求。本次第三方测评围绕政府信息公开目录、政府信息公开指南、2016年政府信息公开年报、主动公开渠道、重点领域信息五部分主动公开情况展开测评。

3.注重统一性。本次第三方测评实现了评分和排名的整体性。将主动公开和依申请公开一并进行评分，得出排名，更为全面。

4.兼顾总体建议和个性化建议。不仅就全区政府政务公开工作提出对策建议，而且还就各个被评议部门提出具有个性化的对策建议。

5.结果的可比较性。通过将本次得出的评议结果和去年的评议结果对比，在对比中发现进步与问题所在。

（四）本次第三方测评方法

1.对政府信息主动公开，采用进入相关单位网站（页）形式，点击相关链接，查看信息公开的完整程度，观察打分；

2.对政府信息依申请公开，模拟申请者身份，通过电话、电子邮件、申请书等形式请求信息公开，根据其回复结果的时间、态度、正确性等指标予以打分、评价。

（五）本次第三方测评范围

本次第三方测评对象为松江区29个委、办、局，17个街道、镇和1个经济技术开发区。具体名单如下：

表1 参加第三方测评的各委、办、局名单

表2 参加第三方测评的各街镇名单

二、政府政务公开工作第三方测评指标体系

（一）政府政务公开工作第三方指标体系

本次政府政务公开工作第三方测评指标体系由主动公开和依申请公开两部分构成。各占50分。各被评议单位本次政府政务公开工作第三方测评最终得分按照如下公式计算得出：

政府政务公开工作第三方测评最终得分=主动公开工作最终得分×50%+依申请公开工作最终得分×50%。

（二）主动公开工作第三方测评指标体系

本次对主动公开工作的第三方测评侧重在政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开年报、政府信息公开渠道和重点领域信息五个方面内容。选择这五方面内容进行评议的考虑有如下两点：一是政府信息公开目录、指南和年报在2016年的第三方测评中已经涉及，是评议的基础内容。二是主动公开范围确定和公开渠道建设是法定要求。就主动公开范围确定，《政府信息公开条例》第9条到第12条对主动公开范围确定了一般标准和特殊标准。《上海市政府信息公开条例》第11条对《政府信息公开条例》的要求进行了重申。就公开渠道建设，《政府信息公开条例》第15条、第16条和《上海市政府信息公开规定》第16条、第17条对主动公开方式提出了明确要求。

基于这五项主动公开内容，我们设计了66个四级指标。每个指标满分为2分，总分共计132分。政府信息公开目录15个指标；政府信息公开指南20个指标；政府信息公开年报13个指标；主动公开渠道6个指标；重点领域信息12个指标。各指标都有相应的评分标准。扣分情况区分不同情形分扣1分或0.5分。各项指标最低得分为0分。具体的指标体系见下表。

表3 主动公开工作第三方测评指标体系

（三）依申请公开工作第三方测评指标体系

对于依申请公开工作的评议主要围绕测试团队对所有被评议单位就一项政府信息开展申请过程中的答复处理情况进行评估。

在被评议单位处理完答复申请后，我们要求所有参加实测的申请人填写事先设计的申请人调查问卷。该调查问卷构成了我们的依申请公开工作第三方测评指标体系。基于所反馈回来的调查问卷得出对依申请公开工作第三方测评结果。调查问卷中的评议指标分a、b、c、d、e五个答案。这五个答案分别对应5分、4分、3分、2分、1分五种得分。反映出申请人对政府信息公开申请处理的合法和服务水平两个方面的直观感受。基于不同的答复类型，在申请人调查问卷基础上，我们得出五个评议依申请公开工作的版本。每个版本共有11个评议指标，总分是55分。具体评议指标体系见下表。

表4 依申请公开工作第三方测评指标体系

三、政府政务公开工作第三方测评结果

（一）政府政务公开工作第三方测评结果

基于前述的政府政务公开工作第三方测评指标体系，我们对松江区47个委办局和街镇进行了具体评议。结果发现，绿化市容局第一，得分是80.04分。安监局第二，得分是79.78分。新浜镇第三，得分是77.46分。农委、房管局、泗泾镇分列最后三位，最低得分只有45.34分。各部门具体评议结果如下：

表5 各部门政府政府政务公开工作第三方测评结果排名

如果以优（90.00-100.00分）、良（80.00-89.99分）、中（70.00-79.99分）、及（60.00-69.99分）、差（60.00分以下）五个评定等级进行划分，本次评议达到优的部门为零，达到良的部门有1个，达到中的有21个，达到及格的有21个，不及格的仅4个。本次评议的总及格率达到91.49%。各等级占比如下图：

图1 政府政务公开第三方测评结果各等级比例

本次第三方测评结果显示，评议及格率超九成，与2016年区政府信息公开工作第三方测评相比，有明显改善；但是得高分单位也不多见。街道镇及格率为94.12%，委办局及格率仅为89.66%。本次评议结果仅作为参考。

（二）主动公开工作第三方测评结果

1.总体情况

基于前述的主动公开工作第三方测评指标体系，我们对松江区47个委办局和街道镇进行了具体评议。结果发现，绿化市容局位列第一，新桥镇位列第二，文广局位列第三。小昆山镇、泗泾镇、农委分列最后三位。各部门具体评议结果如下：

表6 各部门主动公开工作第三方测评结果排名

如果以优（45.00-50.00分）、良（40.00-44.99分）、中（35.00-39.99分）、及（30.00-34.99分）、差（30.00分以下）五个评定等级进行划分，本次评议达到优和良的部门均为零，达到中的部门有6个，占比12.77%，达到及格的部门的有18个，占比38.30%，不及格的有23个，占比48.94%。最低的为12.69分。各等级占比如下图：

图2 政府信息主动公开第三方测评结果各等级比例

本次政府信息主动公开第三方测评结果显示，评议总及格率为51.06%，仅高于不及格率2.12%，与2016年区政府信息公开工作第三方测评相比，改善明显，但是各部门得分普遍不高，且集中在较低分数段。街道镇及格率为64.71%，委办局及格率仅为44.83%。本次评议结果仅作为参考。

2.主动公开工作最佳实践

评议过程中，发现各个部门在具体的主动公开工作评议指标上总体表现不佳，但不可排除地是，部分部门在主动公开工作评议指标上有可圈可点之处，供其他部门参考借鉴。

（1）在政府信息公开目录上，绿化市容局、新桥镇、文广局等部门都做到了保证主动公开目录各类型基本都有内容，能够做到以正确的信息名称、准确的内容描述、产生日期制作主动公开政府信息目录。

（2）在政府信息公开指南上，市监局、新桥镇、文广局、佘山镇等部门都做到了在指南中添加诸如政府信息的获取方式、工作机构的名称、工作机构的办公地点、联系电话、公开收费标准、答复时限、监督和救济的途径等重要信息。

（3）佘山镇、体育局、教育局等部门做到了在规定时间内公布了2016年政府信息公开年度报告且报告内容较为丰富。

（4）在政府信息公开渠道建设上，新桥镇、佘山镇、安监局、九里亭街道等部门做到了向松江区档案馆和图书馆移送文件。

（5）绝大多数部门都主动公开了2017年部门预算及其细化说明，而且还在松江区政府网站的网页山主动公开了该信息，进一步方便公众浏览。

3.主动公开工作现存问题

（1）主动公开内容多条未在20个工作日的法定时间内公开。（如：发改委、方松街道、经委、中山街道）

（2）政府信息索取号和生成日期有的有，有的没有。（没有的如：绿化市容局、佘山镇、安监局）

（3）申请集中的信息未向主动公开信息转换。（如：泗泾镇、农委、规土局）

（4）缺少政府信息公开指南，或政府信息公开指南栏目内容空置。（如：农委、泗泾镇、小昆山镇）

（5）极少数部门未公布2015年政府信息公开年报。（如：农委）

（6）部分部门未向上海市图书馆和档案馆政府信息查阅中心移送主动公开类政府信息。（如：建管委、国资委）

（7）部分部门并未细化2017年三公经费预算说明，未达到《2014年上海市政府信息公开工作要点》中的细化要求。（如：安监局、九里亭街道、教育局）

（8）未添加部门责任清单、权力清单。（如：交通委、环保局、经济技术开发区）

（9）缺少政策解读，且政策文件与解读材料未做到同步起草、同步签审、同步发布。（如：新桥镇、佘山镇、九里亭街道）

（三）依申请公开工作第三方测评结果

1.总体情况

基于前述的依申请公开工作第三方测评指标体系，我们对松江区47个委办局和街道镇进行了具体评议。结果发现，石湖荡镇、岳阳街道、科委并列第一，得分为46.36分。财政局、新浜镇、国资委、农委并列第四，得分为45.45分，经委、建管委、安监局、司法局并列第八，得分为44.55分。房管局、环保局、泗泾镇分列最后三位，最低得分为30.00分。各部门具体评议结果如下：

表7 各部门依申请公开工作第三方测评结果排名

如果以优（45.00-50.00分）、良（40.00-44.99分）、中（35.00-39.99分）、及（30.00-34.99分）、差（30.00分以下）五个评定等级进行划分，本次评议达到优的部门有7个，占比14.89%，达到良的有23个，占比48.94%，达到中的有14个，占比29.79%，达到及格的有3个，占比6.38%，没有不及格的部门街镇。本次评议的总及格率达到100%，与主动公开工作第三方测评及格率差异明显。部分以同意公开或部分公开理由答复申请人的，得分相对就高；部分以信息不存在等理由答复申请人的，得分就相对偏低。其他影响得分高低的在于答复是否及时、是否和申请人积极沟通帮助、是否要求申请人补正、答复文书是否规范等。各等级占比如下图：

图3 政府信息依申请公开第三方测评结果各等级比例

将本次政府信息依申请公开第三方测评结果与2016年的评议结果对比发现，今年有所进步。本次评议结果仅作为参考。

2.依申请公开工作最佳实践

（1）一些部门对依申请信息公开的请求，答复非常及时，并且是同意公开。（如：石湖荡、岳阳街道、科委）

（2）大部分部门对申请人申请目的没有加以任何限制。

（3）部分部门能够从便民角度以申请人选择的形式提供所同意公开的政府信息。（如：方松街道、农委）

（4）一些部门的答复文书非常规范。有法律依据，有答复种类，有救济权利和途径告知，有落款。（如：财政局、科委）

3.依申请公开工作现存问题

（1）存在未及时查阅来自网络渠道的政府信息公开申请导致逾期答复或不答复。（如：中山街道、方松街道）

（2）被申请部门与申请人之间缺少足够的沟通，导致答复内容有误。（如：泗泾镇）

（3）申请人无法追踪依申请书的处理进度。

四、2016年和2017年松江区政府政务公开第三方测评结果对比

2017年松江区政府信息公开第三方测评结果显示，与去年测评结果相比变化较大，有的部门街镇排名明显提升，而有的则不进反退。为更直观清晰地观察结果，我们分别选取2016年和2017年评议结果的前五名与最后五名进行对比，具体结果如下：

表8 各部门街镇2016和2017年政府信息公开第三方测评前五名结果对比

（注：表中“排名变化”意指该单位2017年排名上升或下降情况。下同。）

由表8可知，教育局、卫计委、新桥镇、交通委原本在2016年政府信息公开第三方测评总排名中位列前五，而在2017年的评议分数中均有不同程度的下落，而原本排名较为靠后的绿化市容局、安监局、新浜镇、科委和佘山镇反而名列前茅，进步显著。

表9 各部门街镇2016和2017年政府信息公开第三方测评后五名结果对比

由表9可知，市监局、规土局、审计局原本在2016年的政府信息公开第三方测评排名中位于倒数五位，但是在2017年的评议中均有很大提升，同时，在本次第三方测评中，小昆山镇、规土局、农委、房管局、泗泾镇排名位于倒数五位，与去年相比有大幅下落。其中，规土局排名靠前七位，但由于本次参与被评价的部门街镇总数比去年减少五个，所以事实上规土局排名进步不显著。

由下表（表10）可知，教育局、卫计委原本在2016年的政府信息主动公开第三方测评结果中位列前五名，却在2017年的评议中略有落后，而绿化市容局、文广局、市监局、佘山镇原本排名较为靠后，却在本次评议中成为黑马，一举进入前五名。另外，新桥镇在这两次的评议中表现较为稳定，可谓是稳中求进。

表10 各部门街镇2016和2017年政府信息主动公开测评前五名结果对比

表11 各部门街镇2016和2017年政府信息主动公开测评后五名结果对比

由表11可知，尽管审计局在2016年的政府信息互动公开第三方测评分排名中处于落后位置，但在2017年的评议中排名略有上升。而永丰街道、规土局、小昆山镇、泗泾镇、农委却在这一年中退步较大，尤其是小昆山镇的政府信息主动公开，较去年落后了32位。

由表12可知，原本在2016年的政府信息依申请公开第三方测评中排名位列前五名的新桥镇、叶榭镇、安监局、教育局，在2017年的评议中下滑明显，与此对应的是，原本在2016年的政府信息依申请公开第三方测评中处于中后段的石湖荡镇、科委、财政局、新浜镇进步非常明显，而岳阳街道则在这两年的评议中表现稳定，始终处于一位。

表12 各部门街镇2016和2017年政府信息依申请公开测评前五名结果对比

表13 各部门街镇2016和2017年政府信息依申请公开测评后五名结果对比

由表13可知，市场监督管理局、规土局、审计局、经委原本在2016年的政府信息依申请公开第三方测评中排名十分落后，但在本次的评议中有较大进步，而体育局、房管局、泗泾镇则退步明显，不幸位居倒数。