根据《重大行政决策程序暂行条例》《上海市重大行政决策程序规定》等相关规定，区水务局对《上海市松江区污水处理系统及污泥处理处置规划（2023-2035年）》（以下简称《污水污泥规划》）实施可能引发的法律风险进行评估。
松江区污水污泥规划的基本情况
（一）制定《污水污泥规划》的背景
根据《上海市污水处理系统及污泥处理处置规划（2017-2035）》、《上海市污水处理及污泥处理处置建设规划》、《上海市松江区城乡总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》、《松江新城总体城市设计》等相关规划，为全面实现城乡污水管网全覆盖、点源污染全收集全处理、面源污染综合治理、水泥气同治的目标，构建符合超大型城市特点和规律的标准领先、功能完善、安全可靠、环境友好、智慧高效的水环境治理体系。松江区需新增一批排水和污泥设施，包括污水处理厂、污水泵站、干化焚烧厂和通沟污泥站。
依据松江区实际的经济发展和人口导入情况，同时结合现状污水设施运行负荷，统筹布局辖区范围内污水、污泥系统所涉及的新建、改扩建设施,以期指导地区排水系统建设，优化本区排水格局，进一步完善污水、污泥系统体系，支持本区经济建设的持续发展。
（二）《污水污泥规划》的框架体系
《污水污泥规划》主要由概述、地区概况、规划原则、污水系统规划、污泥系统规划、分期实施计划、投资估算、配套政策及管理措施、说明与建议、附图十个章节组成。
（三）《污水污泥规划》要解决的问题
1、污水系统规划
通过评价现状污水系统，分析存在问题，提出污水设计标准与参数，预测污水量。近期规划污水量为63.94万立方米/日，远期规划污水量为86.77万立方米/日。研究污水系统布局，规划污水处理厂近远期规模、建设用地及处理程度。加强厂站网一体化管理水平，提出相应配套政策及措施。
2、污泥系统规划
通过预测污泥量，规划污泥干化焚烧厂近期规模440吨/日，远期规模740吨/日(含水率80%计)。污水厂的污泥经焚烧后的灰渣可作建材原料进行利用。在规划干化焚烧厂建设完成前，松江污泥近期以垃圾掺烧为主，超过垃圾焚烧厂能力的污泥进入电厂掺烧。考虑到老港垃圾填埋场未来不接受污泥，漕泾电厂焚烧处置受限等不确定因素，规划于近期二阶段完成污泥干化焚烧厂建设，解决污泥出路问题。
（四）《污水污泥规划》拟采取的措施
松江污水系统分为五大片区，七座污水处理厂。五大片区分别为东部系统，西部系统、南部系统、东北部系统、中心系统，七座厂分别为松江东部污水处理厂、松江西部污水处理厂、叶榭污水处理厂、泖港污水处理厂、新浜污水处理厂、松江东北部污水处理厂、松江污水处理厂。
1、中心区污水系统
服务区域为：松江新城（张家浜以南、老沪杭铁路以北、沈泾塘以东、洞泾港以西区域）、松江南站大型居住区及 其西侧扩展区（老沪杭铁路以南、秀春塘至北泖泾区域、除松卫公路-泖亭路东北片）、松江东部工业区（沪杭高速以南、洞泾港以西、老沪杭铁路以北、通波塘以东）、中山街道（梅家浜以南、洞泾港以西、沪杭高速以北、通波塘以东）区域。
管网系统规划方案：老沪杭铁路以北区域的现状污水收集系统，规划予以保留；老沪杭铁路以南主要为松江南站大型居住社区，规划上分别在金玉路、梅园埭路、玉阳大道设污水干管、在百雀寺路、望塔路、金玉东路设污水干管，最终进入松江污水厂。
泵站规划方案：现状污水泵站共12座，规划扩容改造庙前、通波、方塔、育新河、玉阳路、松南2#等6座污水泵站，无新增用地；其余6座污水泵站维持现状规模不变。
污水处理厂：松江污水处理厂维持现状规模20万m3/d。
2、东部污水系统
服务区域为：新桥镇、松江东部工业区和车墩镇、以及松江南站大型居住区东北角区域（松卫公路-泖亭路东北片）。
管网系统规划方案：共有4条污水干线—北线“新闵泵站—新桥 1#泵站—综合泵站—污水厂”、东线“车墩泵站—赵家泾路—松胜路—污水厂”、 南线“车墩1#泵站—华阳泵站—联阳路松胜路—污水厂”、 西线“庙三路泵站—春林路—民益路—曹农路—松胜路—污水厂”。
泵站规划方案：现状共有13座中途提升泵站。规划对新闵、新桥1#、综合、车墩、华阳、北泖泾、车墩1#、庙三路、洞泾港等9座污水泵站进行扩容，无新增用地；其余4座污水泵站维持现状规模不变。
污水处理厂方案：东部污水厂现状规模14万m3/d，规划扩建改造至18万m3/d，远期扩建用地拟选在现状厂区西侧，用地约33亩（2.2hm2），用地尚未在控规中落图。
3、东北部污水系统
服务区域为：东到九亭新桥镇界，北至松江青浦区界，西至通波塘-泗泾塘-三泾河-祥泽塘，南到梅家浜-洞泾港-梁家浜-沪昆高速-南张泾河-徐家浜-砖新河-北泖泾-长远泾-蒋家浜-莘砖公路-九新公路-张宅路-沪昆高速-沙港-莘浜。
管网系统规划方案：共有4条污水干线—线路一：泵站A11—泵站A7—泵站A8—泵站A9—松江东北部污水厂；线路二：泵站A10—泵站A4—望东中路；线路三：泵站 A2—泵站A3—松江东北部污水厂。
泵站规划方案：现状共有6座中途提升泵站，规划扩容改造A3、A10、A4、A11、A8、A9等6座污水泵站，无新增用地。
污水处理厂：东北部污水厂现状规模14万m3/d，规划扩建改造至20万m3/d，目前松江东北部污水处理厂扩建工程已经开工。
4、西部污水系统
服务区域为：松江新城（张家浜以北、沈泾塘以西区域）、佘山镇、松江科技园区、小昆山镇以及石湖荡镇（秀春塘以西区域）。
管网系统规划方案：规划上保留现状管网布局，依据水量增长情况，进行管网的扩容改造工程
泵站规划方案：现状共有18座中途提升泵站，规划扩容改造A2、A6、龙源、沈砖公路、辰塔、C1、新姚、黄墙港、永丰、西其昌路、通波塘、沪松路、施贤、三新路、W-A8等15座污水泵站，其余3座污水泵站维持现状规模不变。其中，A6泵站和永丰泵站需新增用地0.12hm2和0.1hm2，合计0.22hm2。
污水处理厂：西部污水厂现状规模19.5万m3/d，规划扩建改造至30万m3/d，扩建用地拟选在西侧（约2.4hm2，已获批）和北侧用地（约10hm2，未落控规）空地。
5、南部污水系统
服务区域为：黄浦江以南地块的叶榭、泖港、新浜三镇，服务面积共计177.7km2。其中：
叶榭污水系统服务范围为叶榭镇区。规划叶榭大居新建DN400～DN800污水管，并建设叶榭污水泵站一座，新增用地0.1hm2。叶榭污水厂现状规模1.7万m3/d，规划扩建改造至2.7万m3/d，扩建用地拟位于现状污水厂南侧，面积约为30亩（合2.0hm2），此用地尚未在控规中落图。
泖港污水系统服务范围为泖港镇区。现状污水泵站及管网予以保留。泖港污水厂现状规模0.4万m3/d，规划扩建至0.8万m3/d，同时提高排放标准，厂内已预留扩建用地，无需额外征地。
新浜污水系统服务范围为新浜镇区及泖港镇的五厍社区现状污水泵站及管网予以保留。新浜污水厂现状规模1.2万m3/d，规划扩建至1.8万m3/d，无需额外征地。
6、各污水系统之间的连通
规划拟建辰花公路（管径为DN800，长度为1.5km）、松汇西路（管径为DN800，长度为2.3km）污水系统连通管。
7、污泥系统规划方案
规划污泥处理处置方式为干化后焚烧，远期需新建污泥干化焚烧厂一座，规模为148tDS/d，拟选址于上海天马再生能源有限公司天马垃圾焚烧厂东侧，青天路和东西干道交叉路口，独立污泥焚烧厂占地约6.67hm2。
本规划近期一阶段（2022-2025），工程总投资约为63558万元，本规划近期二阶段（2025-2030），工程总投资约为131752.5万元，本规划远期（2030-2035），工程总投资约为406032万元。工程投资不包括各大型居住区内部管道泵站的建设费用。
二、风险评估主体、方式和过程
通过书面征询意见、法制审核意见、召开座谈会、公众调研等方式，自主开展风险评估，梳理出《污水污泥规划》可能带来的风险，包括经济、社会、生态环境、财政金融等方面的风险点。
（一）书面征询意见
2024年12月11日，我局向区发展和改革委员会、区财政局、区规划资源局、区绿化市容局征询《污水污泥规划》的风险评估建议，目前已收到区发展和改革委员会、区财政局、区规划资源局、区绿化市容局的书面反馈表，认真研究并根据实际情况吸收采纳相关建议。
（二）法制审核意见
2024年12月9日，我局向松江区司法局征询《污水污泥规划》的法制审核意见，目前已收到区司法局法制审核的复函。采纳司法局关于《污水污泥规划》的合法性审查意见。
（三）问卷调查
2025年3月22日，我局自制问卷调查内容向公众征询意见。根据问卷调查情况，吸收公众意见，探讨《污水污泥规划》的可行性和科学性。
（四）专题座谈会
2024年12月30日，我局就《污水污泥规划》邀请区发改委、区财政局、区绿容局、区规资局分管领导、相关科室负责人、区供排水管理所行政领导、分管领导以及规划编制单位水务规划院、市政研究院出席意见征询专题会议。会议深入了解《污水污泥规划》的可行性，并从中挖掘可能得风险源、风险点。
三、社会各方面对重大行政决策的反映
松江区发展和改革委员会的意见和建议：1.建议将在建提标规模量在表格中予以明确，是否已纳入现状规模，用以科学评判后续扩容计划及方案。2.合理控制远期投资规模。3.补充污水管道分级系统的描述。
松江区财政局的意见和建议：合理测算污水处理量，建设前进行财政承受能力评估。
松江区绿化市容局的意见和建议：无。
松江区规划资源局的意见和建议：《污水污泥规划》中所涉及扩建用地，需符合《上海市松江区规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》。
松江区司法局的建议：1.建议按惯例自行确认文件中提及的法律法规及规范标准的格式及效力。法律法规需载明修订年份而非施行年份，规范性文件需载明文号，国家标准需载明标准号。文件中，法律法规及规范标准的格式不规范，例如《水污染防治行动计划》属于规范性文件需载明文号，《中华人民共和国城乡规划法》需载明修正年份而非施行年份。部分标准有效性无法在官方途径查明，如《室外给水设计标准》未在官方途径查明，建议自行确认文件有效性。2.建议修改措辞。《上海市松江区污水处理系统及污泥处理处置规划(2023-2035)》第八章“配套政策及管理措施”中“(2)健全法规、逐级报批”,要求“建立水务规划的行业管理法规”。仅国务院、省级人大及其常委会、省会市人大及其常委会、国务院批准的较大市人大及其常委会能制定法规，建议修改为“建立水务规划的行业管理规范性文件”。
鉴于以上各方面的反映，一是从《污水污泥规划》的必要性方面来看，松江区已建成的7座污水处理厂和污水管道、污水泵站均是符合污水专业规划的，但随着区域的快速发展，现状污水处理和污泥处置系统已不能完全适应地区的实际情况。因此，需要从全局角度进一步审视谋划，提高松江区污水、污泥处置的标准。二是从《污水污泥规划》的可行性、科学性方面来看，为确保规划的制定更加科学化、规范化，开展多方意见的征询工作，力争做到意见征询全面化、深入化。一方面分层分批征求各相关单位及专家的意见和建议，包括区发改委、区财政局、区规划资源局、区绿化市容局等有关部门进行了意见征求，还向污水领域专家专题讨论获取专业建议。另一方面多形式征求意见和建议，包括组织现场展示宣传、走访当地居民、企业职工当面沟通收集建议等。同时，严格按照法定程序，开展公众参与、风险评估、专家论证工作，相关内容经过反复评估论证且程序合规，使得《污水污泥规划》的内容更加完善且便于施行。
四、重大行政决策法律方面的风险点、风险源及影响
（一）环保标准升级风险。上海市可能提高污水处理排放标准或污泥资源化产品安全阈值，导致既有设施需追加投资改造。污泥焚烧项目可能面临碳排放配额限制或碳税政策影响，需考虑评估技术路线的长期合规性。如不能预留技术升级的空间，可能引发环保法律诉讼的风险。
（二）行政许可与审批风险。如污泥处理设施选址因生态红线、居民反对等原因导致环评未通过，影响项目进度。
（三）环境法律责任风险。如因管网泄漏或污泥处置不当导致土壤、水体污染，可能触发《民法典》环境污染侵权责任，面临巨额赔偿。
五、风险防范和化解措施
（一）做好前期预案以及日常管理。关于《污水污泥规划》中涉及的相关法律问题应当做到前期预案，且日常与利益相关的周边居民及企业做好沟通和管理。一是强化合规性管理。首先，在规划实施前，委托第三方法律机构对技术路线、选址方案、合同条款进行合规性审查。其次，定期更新法律政策库，跟踪国家及上海市相关立法动态。二是采用弹性技术路线，优先选择符合未来政策导向的技术（如低碳焚烧、厌氧消化），减少法规升级导致的改造成本。三是建立环境责任保险机制，为污水处理厂及污泥运输企业投保环境污染责任保险，分散赔偿责任风险。
（二）做好应急管理。在风险评估的基础上，进一步制定详细的应急计划，包括突发事件分类、应急响应流程、预警系统、人员职责、资源调配、沟通方案等，确保在紧急情况下能够有条不紊地应对。
六、风险评估结果及决策建议
综上所述,《污水污泥规划》由于辐射范围广、涉及人员群体庞杂，易引发矛盾纠纷，在法律方面存在一定风险，但总体而言风险可控。一是已建立比较成熟的防范抵御风险的机制措施。二是有成熟、完善的处量措施和充足的应对经验。结合公众参与报告来看，大部分被调查对象对于完善污水污泥规划持正面态度，认为此举有利于提升松江区污水污泥处理系统，并提出了合理化建议。据此，《污水污泥规划》的决策风险较低，总体可控，等级确定为低风险，建议可实施。
上海市松江区水务局
2025年4月7日