根据《重大行政决策程序暂行条例》《上海市重大行政决策程序规定》《上海市重大行政决策风险评估工作规则》《上海市行政规范性文件管理规定》《上海市行政规范性文件管理办法》及《松江区行政规范性文件管理实施细则》等相关规定，对《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法（修订草案）》“以下简称《入市管理办法》”实施可能引发的社会风险进行评估，现将风险评估情况报告如下：

一、《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法（修订草案）》的基本情况

2015年，根据全国农村土地制度改革试点工作要求，松江区纳入全国农村集体经营性建设用地入市试点范围。根据《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》要求，我区编制了《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》，明确了入市总体要求、试点主要内容和组织实施安排。同时，2015年 12月，我区发布了《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》明确了入市目的与依据、适用范围、基本原则、管理职责、入市类型、方式和程序、地价管理和收入分配、使用权登记、使用权抵押、使用权转让、使用权续期和收回等管理要求，形成了我区农村集体经营性建设用地入市试点规范性指导文件。 2018年、 2021年、2024年，我区结合试点阶段性进展情况，对《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》进行了修订完善。

为适应新一轮改革试点需要，区规划资源局对2024年《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》（沪松府规〔2024〕1号）开展了政策实施总结报告。报告认为：2023-2024年试点以来，在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，我区先后完成 10幅农村集体经营性建设用地入市，涵盖了商业、租赁住房等用途，探索形成了农村集体经营性建设用地入市 “1+4+X”的政策体系，有力地支撑了上海城乡统一建设用地市场制度体系的建立，有效地保障了乡村振兴各类产业发展的用地需求，显著地促进了农村集体经济组织的发展壮大，为国家农村土地制度改革提供松江的制度经验和实践样本，成效显著。总结报告提出了三个方面的建议：一是针对上海市低效建设用地减量化和乡村空间布局优化需求和入市地块农转用使用的是流量指标非新增指标的实际情况，希望自然资源部允许上海市在不增加建设用地规模情况下，结合全市域土地综合整治试点，通过建设用地“增存挂钩”方式按国土空间规划调整入市，系统优化乡村地区空间布局。二是建议市级部门结合乡村振兴实际需求，指导各区适时将作价入股、出租、租让结合、组合出让等方式逐步纳入入市试点，加快探索灵活多样的供地新方式，持续丰富农村集体经营性建设用地入市供地方式。同时，对于符合规划的存量建设用地，探索允许在不改变原土地使用权人和建筑结构等情况下，采取存量补地价方式由集体建设用地使用转换为入市出让的适用情形和操作路径。三是建议市级部门指导各区全面梳理历史遗留问题存量建设用地情形，研究细化历史遗留问题分类处置路径，在合法合规基础上稳妥有序推进具有历史遗留问题的农村集体经营性建设用地入市。

根据总结报告的建议以及《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》（中发〔2025〕1号）等相关文件精神，《入市管理办法》需结合新一轮改革试点要求修订后重新发文。修订内容主要体现在以下七个方面：一是补充依据和基本原则，增加中央文件关于有序推进农村集体经营性建设用地入市改革的依据；二是增添农业农村委的相关职责，联动国资委、财政部门及镇村经济组织，形成多部门协同监管机制；三是完善入市条件，强调优先引导具备专业运营能力、风险处理能力和社会责任感的社会资本参与乡村振兴项目合作开发；四是入市类型中，规范郊野单元控制性详细规划及相关国土空间规划表述；五是细化协议出让方式供地的几种类型；六是增加土地使用权登记和抵押要求，强调以入市方式取得的集体经营性建设用地使用权的其他登记可按照相关规定办理；七是强调严禁将入市地块用于个人买地建房、建设商品住宅、别墅大院、私人会馆等。

二、风险评估的主体

根据《上海市重大行政决策程序规定》、《上海市重大行政决策事项目录管理办法》等相关规定，松江区规划和自然资源局作为本项行政决策的承办单位，对修订后的《入市管理办法》的风险进行科学研判、综合评判。

三、社会各方面对决策事项的反映

区规划和自然资源局根据《上海市重大行政决策程序规定》《上海市重大行政决策公众参与工作规则》的相关规定，负责政策的网上公示和相关单位意见征集工作。

2025年12月至2026年1月期间，区规划资源局组织开展《入市管理办法》征求意见活动，通过网上发布、书面致函以及召开座谈会等方式听取相关部门和公众意见，并就相关意见建议进行研究。其中市级部门提出了5条意见建议，区级部门提出了12条意见建议，经研究采纳了部分意见建议。相关街镇、集体经济组织等反馈无意见。

2025年12月26日，我局邀请来自区司法局、区农业农村委、区人大代表、村集体经济组织代表、律师的5位专家就《入市管理办法》召开了专家论证会，5位专家探讨、反馈了相关13条意见建议，经研究采纳了部分意见建议。

四、风险排查和影响分析

（一）社会稳定风险

风险源排查：经全面排查，本决策事项可能存在 2类社会稳定风险源。 1、程序性风险源。入市过程中，需要对入市动议、入市方案、授权委托、资金使用和收益分配等事项进行集体决策，可能存在程序不合规或者不规范的情况，从而引发社会稳定风险。 2、土地增值收益分配风险源。即镇（村）集体或村民对入市地块收益分配存在疑问从而引发的社会稳定风险。

风险影响分析： 1、关于程序性风险源。采取召开集体经济组织成员大会或成员代表大会，对入市主体提出的入市动议、入市方案、授权委托、资金使用和收益分配等事项进行具体决策。同时，会议形成方案和意见经集体经济组织民主决策程序后形成决议。同时，做好相关程序性过程的记录、材料的保存和备案，以保障程序的规范性，避免或降低程序性风险。 2、关于土地增值收益分配风险源。通过制定土地增值收益分配管理规则；要求土地出让成本收益核算情况经出让人和属地政府确认后报区农业农村委、区规划资源局备案；要求农村集体经济组织制定经成员认可的土地增值收益分配办法，取得的收益纳入农村集体资产统一管理，分配情况纳入农村“三资”监管平台公开等方式，加强土地增收收益的监管。采取公示方式，及时让集体经济组织全体成员了解到入市地块成交价格、交易费用、税费交纳和收益支出等信息，提高信息透明度。同时，区农业农村部门按照“三资”管理相关规定，加强农村集体资产监管。以上措施能够有效降低土地增值收益分配风险源的风险程度。综上，本决策事项的社会

稳定风险可控，风险等级评定为低风险。

（二）公共安全风险

风险源排查：经排查，本决策事项可能存在以下2类公共安全风险源。 1、燃爆风险源。随着入市试点的推进，后续不排除规划用于建设加油站地块的入市。入市地块用于建设加油站的，可能存在爆炸、燃烧等影响公共安全的风险。 2、社会治安风险源。随着租赁住房入市地块的建设和租户的入住，将引起社会人员的相对集聚，从而增加地方社会治安治理的压力，当地方政府未及时关注和采取措施，可能存在一些社会治安隐患。

风险影响分析： 1、关于燃爆风险源。入市规划用途为加油站的数量较少，其选址会充分考虑周边现状情况；同时，在加油站的建设和管理过程中，如严格按照国家和本市相关技术规定和管理规定，将最大限度保障公共安全。2、关于社会治安风险源。入市协调机构将人社、房管等管理部门和街镇政府纳入，并对各部门提出监管要求；同时，街镇政府如果统筹考虑租赁房入住的社会治安治理，加大城市管理人员和财政投入，将最大限度降低人员集中居住造成的社会治安风险。综上，本决策事项公共安全风险为低等级。

（三）生态环境风险

风险源排查：经排查，本决策事项存在 1类生态环境风险源，即生产生活废物垃圾风险源。入市地块位于郊野地区，且土地用途多样，部分入市用途为乡村产业用地，生产过程会可能存在一定的废气、废水等排放；服务于乡村旅游的入市地块（如餐饮旅馆业等），也有可能因为配套更加完善而吸引较大量游客，从而产生一些生活垃圾、废水等，这些都会对当地的水土等生态环境造成一定的影响，从而增加环境污染或生态破坏风险。

风险影响分析：入市地块实施土地全生命周期管理，将生态环境、绿化市容等部门纳入监管主体，在入市前实施生态环境等管理条件征询，将生态环境要求在入市方案中予以明确，出让后纳入全生命周期管理和监管协议。同时，生态环境部门也将结合日常监管，加强行业执法监督。总体来说，本决策事项可能造成的生态环境风险可控，风险等级为低等级。

（四）财政金融风险

风险源排查：经全面排查，本决策事项可能存在 2类财政金融风险源。 1、存量建设用地拆迁风险源。按要求入市地块须为依法取得、符合规划的集体存量建设用地，入市前必须达到完成相应补偿、拆迁和进行适当开发达到必要的通路、通水、通电、土地平整等建设条件，在一定程度上会增加地方政府和村集体经济组织的财政压力，部分经济薄弱的地方政府和村集体经济组织可能形成一定的债务风险。 2、金融抵押风险源。入市地块土地使用权允许向金融机构抵押贷款，可能会存在因为企业经营不善或资金链断裂造成的金融风险。

风险影响分析： 1、关于存量建设用地拆迁风险源。入市地块在出让前都要求完成拆迁、补偿形成净地，同时要求达到“三通一平”或“五通一平”的开发建设条件，地方政府已经具备较丰富的经验。地方政府和村集体经济组织在确定入市之前，都会对总体的开发成本进行评估，并在财政压力可控的前提下推进相关工作，总体来说债务风险可控。 2、关于金融抵押风险源。在标的物抵押时，金融机构考虑到抵押风险将进行抵押物价值评估，并明确抵押贷款不得超过合同约定的土地出让价款总额，从而在一定程度上控制了金融风险。综述所述，本决策事项的财政金融风险总体为低等级。

五、风险等级研判

经过全面排查，本决策事项可能涉及的四大类型风险以及相应的具体风险类型、风险影响分析如表 1。

表 1：决策事项风险源及影响分析一览表

根据以上对社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等风险源的排查分析，综合研判后，确定本决策事项为低风险等级。

六、风险防范化解措施和应急处置预案

（一）风险防范化解措施

社会稳定风险：严格执行和落实农村土地民主管理机制，在全面建立农村规划土地民主管理决策机构的基础上，进一步细化民主管理决策内容、决策程序，从区镇两级层面加强明确管理监管。同时，由区农业农村委、规划资源局、财政局、人社局等部门，研究制定相关政策，指导行政村建立起规范的规划土地民主管理制度，充分发挥村级组织自治作用。制定和完善农村集体经营性建设用地收益分配管理规定、农村集体资产管理办法、重大事项备案管理规则等等，明确收益分配要求、加强农村集体资产管理。加强入市宣传，通过培训、手册、公示等多种方式提高群众知晓度，最大化实现农民集体知情权、参与权和决策权等自治权，从而有效控制社会稳定风险。

公共安全风险：科学合理考虑加油站等可能存在易燃易爆风险的地块布局与选址，远离居住区、商业区等人口密集区域；同时做好加油站行业监管，加强人员安全培训和日常检查，规范人员安全从业行为，降低安全风险。街镇政府结合入市租赁地块的规模和运营情况，加大对周边的城市治安、卫生、消防等管理人员和财政投入，做好人员社会保障服务等，降低城市治理引发的公共安全风险。

生态环境风险：优化产业项目布局，避免产业与居住混杂，充分考虑卫生、安全防护距离，强化乡村产业全过程污染排放控制，避免工业企业对周边造成生态环境污染。加强乡村旅游等商服业周边的环境和卫生治理，做好环境卫生宣传，加强垃圾分类处置力度，降低对周边生态环境的影响。

财政金融风险：加强地方财政管理，建立相应财政风险预警机制。提高镇村集体经济组织投资经营能力，多途径增加地方财政收入。指导、协助镇村集体经济组织做好入市地块成本核算等工作，做好入市前期科学研判，降低入市可能带来的地方财政风险。做好金融机构风险管控指导服务，加强对入市经营主体的投资运营指导，做好政府跟踪服务，及时发现可能存在的投资经营风险，降低抵押权实现的可能性，从而降低金融风险。在疫情等重大灾害情形下，适当通过税费减免等形式，降低企业经营成本，协助企业渡过风险期。

（二）应急处置预案

在项目实施过程中，依托属地政府开展风险预评估工作，排摸各类潜在风险，积极采取各类防范措施加以化解，并制定相应的应急处置预案。

七、评估结果和决策建议

在排查梳理社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等四类风险源，进行风险影响分析的基础上，确定本行政决策风险等级为低风险，并针对以上风险源逐一提出防范化解措施。

综上所述，《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法（修订草案）》风险较低，总体可控，建议可实施。

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