一、背景依据

2020年1月1日起新修订的《土地管理法》颁布实施，新法对集体土地房屋征收制度作出重大改革，对征地工作程序进行重塑性调整，由“先征地、后补偿”变为“先补偿、后征地”。为贯彻推动新法实施，本市已陆续制定出台相关文件明确新征地工作要求。目前，亟待研究出台区级集体土地房屋征收配套工作规范，积极呼应深化农村土地制度改革要求，确保本区集体土地征收工作连续性、稳定性、整体性，服务好、保障好建设项目合理用地需求。

为认真落实征地制度改革要求，进一步规范和细化我区集体土地房屋征收流程，根据《土地管理法》第四十七条、第四十八条、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（沪府发〔2011〕75号）、《上海市被征地农民集体所有土地农业人员就业和社会保障办法》（沪府发〔2017〕15号）、《关于落实<中华人民共和国土地管理法>完善本市征地工作的若干意见》（沪规划资源规（2020）2号）、《本市建设项目涉及土地房屋征收工作程序（试行）》（沪规划资源规（2020）14号）等文件规定，区规划资源局牵头组织草拟了《松江区关于切实保障农民土地合法权益完善集体土地房屋征收制度的实施意见（试行）》（以下简称“《实施意见》”）。

二、目标任务

《实施意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，深入贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，把保障和维护被征地农民合法权益摆在优先位置，规范、指导相关委办局、街镇（园区）操办我区集体土地征收补偿工作，确保我区征地工作程序规范、公开透明、操作便捷。

三、主要内容

《实施意见》着力强化制度供给，深化改革措施，进一步细化完善国家、市级层面的法律法规。主要内容如下：

（一）以保护农民土地权益为出发点，确立以人民为中心深化征地制度改革宗旨。《实施意见》开篇阐明，制定本意见主要任务是贯彻新修订《土地管理法》，根本目的是保障维护被征地农民合法权益，进一步完善征地前期工作，加强和规范土地征收批后实施落地，采用“事前公开、事中参与、事后救济”相结合的办法，通过组织听证、增加诉求反映渠道和争议纠纷调处机制、规范房屋评估和风险评估等环节，公平合理设置补偿安置标准和办法，提升被征地农民的满意感、获得感、幸福感。

（二）以坚持依法有序高效为总目标，明确民主规范公开透明切合实际工作原则。《实施意见》围绕新法关于征地规定，突出强调4个方面：一是坚持依法征收，保障公共利益。科学把握公共利益内涵和外延，确保集体土地征收符合国民经济发展规划、国土空间规划和城乡建设规划。二是坚持民主规范，公开公正透明。征收前期工作流程重塑，应充分体现农民集体知情权、参与权、表达权，确保程序公开公平公正。三是坚持公平补偿，维护农民权益。根据新法规定，突出对农民宅基地房屋财产权保护，保障征地农民居住权利和住房财产权。四是坚持审慎稳妥，创造和谐氛围。要坚决守住农民合法土地权益不受损的底线，把征地矛盾化解在初始、解决在萌芽，积极创造和谐征地氛围。

（三）以加强征地程序规范性为着力点，突出重点细化关键环节步骤增强可操作性。《实施意见》第三部分着重阐述土地征收前期工作的13项内容，按照时间先后顺序逐一明确从征地前调查摸底到落实安置补偿等各环节工作的主体、内容、方式、时间等要素，程序步骤设计安排力求看的懂、讲得清、好操作、可重复，着重细化拟征地告知前调查摸底、征地房屋补偿评估、农民意见诉求反映与收集、组织召开听证会、征地社会稳定风险评估等办理环节，环环相扣、步步衔接，勾画出依法有序、流转顺畅、透明度高、权责明晰的工作流程图，具有很强的针对性、指导性、操作性。

（四）以健全统筹协调工作机制为主抓手，推动形成部门联动协同履责阳光征收平台。《实施意见》明确了区政府统一组织实施集体土地房屋征收前期工作，按照“区负总责、街镇为主、部门协同、紧密配合”的原则，建立区规划资源局、区人社局牵头，区重大办、公安部门、区农业农村委、区医保局、区委政法委、区信访办、区司法局、街镇（园区）等部门共同参与的职责分工和协作机制，要求街镇（园区）充分发挥属地管理责任主体作用，街镇（园区）、相关部门落实专人，跟进工作推进，通过各部门的通力协作，进一步完善集体土地房屋征收工作具体规范和操作路径。

四、突出亮点

《实施意见》以区级征地政策规范管用、好用、实用、耐用为目标导向，主要亮点体现在以下方面：

（一）优化流程设计，突出效率性。新法与旧法相比，最为重要改革措施是将征地前期工作（包括审核批准征地补偿方案）作为省级人民政府批准土地征收的前提条件，由原先的“先征地、后补偿”变为“先补偿、后征地”，征地前期工作平均时限拉长为60日。为尽量压缩法定公告期以外的审批工作时间，保障征地前期工作顺畅开展，在发布拟征地告知、开展土地现状调查前，提前开展拟征地项目土地权属调查，早调查、早核对、早准备，保证项目进入拟征地公告环节后，数据清晰、快速核实、减少差错。该项措施受到上级部门肯定，在市级建设项目土地房屋征收工作规范中吸收了我区做法。

（二）下沉工作重心，突出实效性。本次征地制度改革新增法定征地社会稳定风险评估环节，根据市文件精神，要求区人民政府组织实施风险评估。区规划资源部门经过认真研究，坚持维稳属地管理原则，发挥乡镇人民政府熟悉情况、贴近群众、经验丰富的优势，在试点实施过程中，探索区政府授权乡镇政府组织开展征地社会稳定风险评估工作，实行征地工作重心下沉一步，充分了解掌握被征地项目存在潜在风险，评估结果经区有关部门审定后报区政府批准。在试点实施中，各街镇（经开区）、用地单位表示，授权基层政府开展社会稳定风险评估切实可行、操作便捷、效率较高，有利于缩短征地审批时限。该做法也得到市级部门认可并推广兄弟区县学习借鉴。

（三）坚持分类对待，突出规律性。在充分调研座谈基础上，分析近年来征地项目的主要类型，我区长期以来涉及农民房屋补偿以协议动迁为主，进入土地征收流程项目大多地上房屋财产关系已经处置完毕，农民安置已经落实，形成了“净地”，只有少数征地项目遗留地上房屋。针对上述情况，《实施意见》采取分类对待原则规定组织社会稳定风险评估工作方式，对形成净地、矛盾不突出的项目采取简易评估程序，以乡镇政府为组织实施评估主体；对尚未形成净地、地上有房屋或矛盾比较突出的项目，更加严谨的采取一般评估程序，设置区、镇两级联合评估评审流程，并且纳入重大行政执法决定审核范围，由区司法行政部门进行法制审核，由街镇提交区人民政府组织决策性会议集体审议。既保证一般情况下征地审批效率，又加强对复杂项目风险管控，积极稳妥地开展征地社会稳定风险评估。

（四）倡导阳光征收，突出透明性。本次征地制度改革强调征地各个环节必须公开透明，明确了拟征地公告、征地补偿方案公告、征地批准告知、征地公告等4个重点环节公告，落实以公开促公平，充分保证被征地农民知情权、参与权、监督权。在涉及规划资源、人力社保两部门不同内容公告时，《实施意见》规定必须保证征地补偿方案、房屋补偿方案和被征地人员安置补偿方案同时公告、同步张贴，做好公告张贴衔接工作。保证征地工作完全公开、完全透明，切实推进集体土地房屋阳光征收。

（五）保护农民权益，突出民主性。坚持以人民为中心的理念，《实施意见》严格贯彻落实征地广泛听取农民意见诉求，征地补偿等方案公告结束后，细化规定所属街镇要牵头组织梳理汇总被征地对象意见，组织核实调查形成书面意见，多数农民认为相关补偿方案不符合法律法规的，可以申请区有关部门组织听证，经听证后需要修改方案，修改后应当再次向社会公告，充分体现土地征收民主性，切实维护农民土地权益不受损。

相关链接：关于印发《上海市松江区关于切实保障农民土地合法权益完善集体土地房屋征收制度的实施意见（试行）》的通知