审计公告〔2023〕11号

     关于松江区2022年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2023年7月26日在上海市松江区第六届人民代表大会

常务委员会第十五次会议上

上海市松江区审计局局长　吴　玲

 

主任、各位副主任、各位委员：

我受松江区人民政府委托，报告2022年度区级预算执行和其他财政收支审计情况。

根据审计法及相关法律法规，区审计局对2022年度区本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。区审计局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻二十届中央审计委员会第一次会议精神，胸怀“国之大者”，聚焦“区之要事”，不断提升服务经济社会发展的主动性和契合度，紧扣财政资金提质增效和护航松江经济发展两大主题，聚焦财政资金高效集约配置，稳增长促发展重点任务落实，促进保障和改善民生，防范和化解重点领域风险，依法高效履行监督职责，以高质量审计助推松江经济高质量发展。

审计结果表明，在区委、区政府的坚强领导下，全区各部门坚持稳中求进总基调，奋力打造上海高质量发展的新城范例，全区财政预算执行情况总体较好，财政保障和风险防控能力得到有效提升。

——政策举措切实有效，发展动能不断增强。出台稳住经济一揽子政策，统筹安排各类助企纾困专项资金，切实帮扶企业渡过难关，提振市场信心，有力有序推动松江经济加快恢复和重振。

——重点领域保障有力，民生福祉稳步改善。大力压减非刚性、非重点项目支出，优先用于医疗卫生、教育、社会保障、农业等基本民生保障领域，不断完善公共服务体系，扎实推进以人民为中心的各项工作，基础性、普惠性、兜底性民生建设持续加强。

——体制改革持续深化，预算管理更加有效。预算绩效管理体系进一步完善，管理手段持续创新。人大、财政、审计常态化联合监督力度持续加强，各部门积极落实政府过“紧日子”的要求，压减一般性支出的同时保障各项事业稳步推进，本级预算执行总体规范。

一、财政管理审计情况

审计对区财政局组织预算情况及419个预算单位的预算执行数据进行了分析，并实施了全面疑点核查，延伸抽审了41家相关单位，同时对区生态环境局、区绿化市容局、区行政服务中心、区教育局4个部门及其所属74家单位实施重点审计。发现的主要问题有：

（一）  部分项目预算编制及执行不精细、不规范

一是4个项目预算未按实际需求编报或及时调整，导致年末大额调减1878.65万元，其中3个项目全额调减，1个项目调减40%。二是5个项目预算追加不审慎，年中追加或内部调剂的10826.93万元中仅执行了198.27万元。三是个别项目年中压减预算后留下硬缺口，后在其他项目中超需求追加2350万元并调剂至该项目。四是个别单位人为调节预算执行进度。区疾控中心于2022年底为8张油卡集中充值合计10万元，6张充值前余额大于6000元（其中2张大于1万元），存在年底突击花钱嫌疑。区环境监测站环保设备采购项目通过签订补充协议将下一年度支付的余款158.29万元提前至当年支付，其中2台设备至2023年3月仍未投入使用。

（二）  部分存量资金未有效统筹盘活

一是非财政拨款结余资金统筹力度不够。截至2022年底，17家单位非财政拨款结余11875.03万元，其中仅4055.34万元有明确的后续使用计划或需求。二是专项转移支付及预算单位下拨资金沉淀基层单位。区财政及预算单位拨付7个街镇的2054.07万元资金，由于项目建设停滞、无后续使用需求等原因，沉淀集体公司或村委会账户。三是结余资金清理上缴不及时。个别单位2个专项资金结余挂账已超3年，涉及527.63万元。

（三）购买服务管理薄弱

2022年度，全区行政事业单位开展政府购买服务项目资金12.88亿元，其中公共服务项目占比75.49%。审计重点抽查了文化艺术、素质教育、环保绿化等公共服务购买情况。同时关注了部分预算单位小额服务项目采购管理情况。

1．购买服务事项和内容非必要或不合理。一是3家单位7个购买服务项目存在将可自行实施或职责范围外事项委托第三方实施、委托及实施内容重复等情况，共涉及购买服务金额393.33万元。二是抽查发现7所学校将常规教学计划中的体育课以素质教育名义，购买第三方服务来完成。

2．履约控制不到位，部分服务事项质效不佳、真实性欠缺。一是云间会堂委托运营项目降低服务标准签订合同，但合同金额未作任何调减。二是4家单位6个项目委托服务事项未按要求开展，存在合同约定人员未配备到位、服务事项未实施、未按服务情况据实调整费用、多计服务费等情况，个别项目甚至存在企业服务数据造假的情形。

3．价格控制不到位，同类项目价差较大。2020-2022年11所学校采购羽毛球普及课平均价格在400元/课时左右，各年度最高价与最低价分别相差220元/课时、203元/课时、145元/课时。区环境监测站办公家具采购中也存在同一规格价差较大的情况。

4．采购程序履行及验收考核流于形式。一是小额服务项目采购存在关联比价问题，主要表现在中标单位员工代表其他比价单位投标、中标单位法定代表人为另一比价单位股东等情况，涉及采购金额96.18万元。如7家单位均由某汽车租赁服务有限公司中标的汽车租赁业务，2022年结算金额57.25万元。三方比价单位均相同，且中标单位的法定代表人为另一比价单位股东（持股30%）。二是验收考核流于形式，存在未按合同约定验收，考核内容笼统、分值设计不合理，考核未按实际情况打分等问题。

此外，区审计局组织全区39家内审单位自行开展购买服务专项审计发现的185个问题中，绝大多数集中于采购程序履行及履约验收方面。

二、稳增长促发展相关工作审计情况

审计聚焦松江经济加快恢复和重振相关举措，对高新技术企业专项奖励、助企纾困补贴资金、促进消费政策、注册型招商工作、规范公正执法优化营商环境等事项进行了审计。

（一）政策的精准性有待提升

“支持高品质商户落户松江”“支持企业设立采购中心和销售公司”“支持电子商务新业态助力时尚消费品企业转型升级”等政策因本区无符合条件对象而导致政策轮空，追加预算1500万元予以了全额调减。审计抽查发现，政策制定的依据还不够充分，未能充分考虑松江实际，如“支持高品质商户落户松江”政策据政策制定部门解释政策主要是参照外省市或外区的做法。

（二）审核跟踪机制需进一步完善

2020-2022年获得高新技术企业专项奖励的1938家企业中，有115家已迁出松江，涉及奖励资金2105万元，其中50家企业获得奖励后不足1年即迁出松江。另外，2022年获得奖励的571家企业中，4家企业在当年无社保缴费人员，获得奖励时实质未达到高新技术企业关于企业科技人员的要求，涉及奖励资金65万元。

非国有房屋租金减免专项补贴中，有9家经营主体的减租补贴存在超政策范围情况，涉及多计补贴金额113.67万元。

促进汽车消费补贴政策审核口径不统一，获得该补贴的21家汽车销售企业中，有17家当年获得其他补贴资金，但仅对其中1家予以扣除。

（三）招商奖励存在漏洞

一是招入企业质量及存续率不高。截至2022年底，全区17个街镇2020-2021年度通过招商平台及中介招入的25459家注册型企业中，无税收企业14965家，占比58.78%；迁出、注销及吊销5059家，占比19.87%。二是部分企业招入后短期内跨街镇迁移。32家企业在首次落户街镇后1年内跨镇迁移，最短间隔仅14天，其中11家在两个街镇均获得了招商奖励。三是存在批量注册后批量注销或迁出，骗取奖励的管理漏洞。4个街镇招入的542家企业存在同一法人注册10家以上公司且后续无税收贡献的情况，最多同一人注册46家，共涉及招商奖励108.56万元。截至2022年底，上述企业注销及迁出117家，其中95家集中批量注销或迁出。四是审核不严，存在重复招入企业且重复计发招商奖励的情况。4个街镇招入的13家企业存在同一镇内重复确认的情况，其中有6家重复发放了招商奖励。

（四）“依法行政”促进公平正义的营商环境意识有待进一步提升

审计关注了环保、绿化和林业相关执法事项，发现在执法规范公正性、监督有效性、整改落实方面还存在一些不足。一是部分行政审批及处罚事项不规范。主要表现在行政处罚决定落实不力；行政许可审核不严，不符合条件企业获得许可；行政许可管理存在盲区，应取得安全许可的设备长期无证使用；审批后跟踪不到位；处罚标准执行不严格、不统一。二是执法检查不到位、不规范。存在应检查未检查、检查内容不全面、执法证据收集不齐全等问题，易造成未能及时发现问题而被上级督查发现等事件。另外，还存在着监督不力，日常监管存在盲区以及整改不实等问题。

三、重点民生资金及项目审计情况

区审计局围绕以人民为中心的发展思想，持续关注住房、养老等重点民生领域，促进保障人民群众“住有所居、老有所养”。

（一）动迁安置房房源建设及分配管理存在缺陷

1．设计不合理导致房源无法安置、超面积安置。佘山镇佘北大居5个小区128套动迁安置房因不满足日照要求，无法用于安置，涉及建设成本8555.73万元。九亭镇九亭家园二期房型设计配比不合理，大面积户型过多，导致大量安置对象的最终安置面积超过最高限定面积，增加财政资金负担。

2．执行不规范导致总体安置面积增加，推高安置成本。九亭镇将特殊安置情况享有的超购面积政策变为普惠政策，589户动迁户增加超购面积18368.44㎡。佘山镇安置居民之间742.85㎡面积转让不符合条件，导致不满足选购安置房条件的动迁户取得了住房，部分应当作废的调剂面积被不合理利用。

3．安置房建设推进缓慢，房源缺口严重。截至2022年11月，2013-2019年区旧改项目约1339套就近安置房源的建设地块未确定，1364套异地安置房源的建设地块虽已拿地但尚未开工建设。

审计延伸调查街镇，发现安置矛盾凸显。佘山镇自身待安置面积241698.22㎡，另外，天马“城中村”2017年动迁至今安置地块或安置房源未落实，涉及居民1139户，待安置面积136033.45㎡,佘北大居3个安置房地块至今已停工4年。泗泾镇自身待安置面积32988㎡，另外，“大得同”地块老城改造项目安置房建设滞后，27户应由开发公司负责安置的集体土地居民，已由泗泾镇代为安置5012.63㎡。

（二）商品房预售监管政策落实不够到位

审计抽查20个预售商品房项目，发现区住房保障房屋管理局对2个项目建设工程进度已达预售标准但不及时申请或采用分批次申请预售的行为，未按照相关规定及时开展调查，并未视情况责令采取整改措施，导致未能有效防范开发商“捂盘惜售”。另外，审计还发现，有2个项目的开发商在申请商品房预售许可时，提交的鉴证报告并非区权属中心出具，为虚假报告，但区住房保障房屋管理局仍给予了审核通过。

（三）个别街道公建配套房移交管理底数不清、账实不符、管理不善

中山街道未对辖区内住宅小区应移交公建配套房建立台账。审计抽查发现，3个已办理房地产权证小区共计6117.09㎡公建配套房未入账，形成账外资产；1个小区已移交公建配套房屋面积少于土地出让协议约定；1个小区已移交公建配套房屋被无偿占用，部分墙体遭破坏。

（四）公建民营养老机构运营管理不规范

审计关注了全区21家公建民营养老机构，发现：部分街镇养老机构未在委托运营合同中对保基本养老床位进行约定，涉及床位738张；有3个街镇3家养老机构实际未将全部床位设置为保基本床位；1家养老机构设立的经营性医疗床位占用保基本养老床位100张。保基本养老机构床位费及护理费价格超政府指导价。委托方与受托运营方权责利不清晰，存在法律风险，17家机构受托运营方全权以各街镇举办的养老机构（公办实体）名义开展各项运营工作，但在委托运营合同中未对双方的责任予以明确。

四、城市建设和运维资金审计情况

（一）EPC项目建设管理存在风险

审计关注了2016-2022年14个建设单位采用EPC模式的85个建设项目，发现22个项目在初步设计或可研批复前即予以了发包，该情形易导致后续设计变更或项目推进困难，甚至可能会因工期及变更等原因引起结算纠纷及索赔风险。85个项目中有70个项目超合同计划工期，其中14个延期两年以上，25个延期一年以上。1个发包后再进行可行性研究的项目，2017年招标后因土地转性问题至今未开工。

（二）重大工程项目投资控制及决算推进不够有力

跟踪审计有轨电车示范线、松南郊野公园2个项目发现，决算推进缓慢。截至2023年5月，投入使用已超过3年的有轨电车示范线，约7.80亿元的工程结算尚未完成；投入使用已超过4年的松南郊野公园，约1500万元的工程结算尚未完成。另外，审计抽查部分已完成结算的工程发现，因多计工程量、未按合同约定计价而导致多计费用1726.81万元。

（三）美丽街区建设部分资金使用效益不高

审计抽查批复投资共计4654.41万元的一街一景、城市家具、华亭湖灯光、店招店牌和部分绿地工程，发现问题如下：一是个别工程质量不佳。城市家具工程箱体贴3M汽车膜在质保期内出现破损，后以彩绘补救。二是现场管理不到位。3个工程存在偷工减料，1个工程签证审核把关不严。三是绿化工程后续养护管理不善。一街一景工程苗木移交后即出现长势较差或死亡的情况。

五、国有资产资源审计情况

（一）对外投资管理不规范

1．行政事业单位历史对外投资存在资产流失和后续连带法律风险。审计在工商登记信息中发现，7家企业的控股股东为5家区级预算单位，其中6家企业为100%控股，共涉及出资金额2008.30万元。审计进一步延伸发现，7家企业为2004年前成立，目前均在存续期，但5家预算单位账面均未反映。其中3家企业因预算单位撤并等，已脱离出资部门的监管。

2．部分国企财政资本金注入核算不规范。5家区属国企收到的区财政6.49亿元注资款，未按原增资文件要求计入公司实收资本，而是计入资本公积，无法清晰反映区财政作为出资方对企业的股权投入。

（二）会计信息未真实反映资产情况

1．信息化建设项目费用化列支。截至2022年底，12家预算单位2021—2022年立项的15个信息化建设项目均费用化列支，部分已建成项目也未转入无形资产或固定资产科目，造成账实不符。

2．公共基础设施资产信息的准确性、完整性尚有欠缺。区级财政资金投入的部分公共基础设施因形成年代久远、核算基础缺失、主体不清等因素，未能规范登记入账。审计抽查2022年政府投资计划发现，7个公共基础设施项目未按政府会计准则要求在资产类科目核算，少计资产84974.91万元。

（三）部分资产使用管理效益不高

1．车辆资产运行管理不到位。一是部分车辆长期闲置。截至2022年底，3家单位3辆公务用车存在闲置情况，最长闲置时间超4年。二是部分车辆资产账实不符。4家单位5辆已经报废或拍卖的公务用车未在车辆信息台账或财务账核销。三是部分用车登记管理不规范。14家单位16辆公务用车仅在本单位台账中登记用车情况，未在区公务用车信息管理与监控平台中录入；1家单位自有及租赁共计12辆用车均未登记出车行驶里程。四是少数车辆游离监管，违反公务用车管理规定。1家单位公务用车未上报区机管局，形成编外用车；1家单位改制后公务用车未交回且擅自变更产证；1家单位机构撤销时未同步撤销公务用车编制也未上交车辆，擅自调配至镇属公司使用。

2．疫情防控定点医院应急采购设备后续管理薄弱。审计关注了九亭医院、中心医院作为区疫情防控定点医院应急采购的共计2948.77万元医疗设备及耗材的后续管理，发现存在跟进管理不到位、账实不符、设备大量闲置的问题。如九亭医院近64%价值181.66万元的设备处于闲置状态，其中109.05万元设备尚在仓库未拆封；中心医院11项价值145.20万元设备未及时入账。

（四）国企经营管理有待进一步提升

对城投集团本部及其下属17家单位进行了审计。该集团2022年总资产321.81亿元，营业收入27.62亿元，账面亏损2272.11万元。

1．净达公司市场竞争力较弱，企业发展后劲不足。净达公司2022年账面亏损为2878.28万元。该公司主要业务来源于区政府授权其负责的存量环卫养护作业以及承接区环卫中心的业务，2021-2022年上述来源业务收入占比63.25%，而市场竞争类业务仅占36.75%。审计发现，近几年该公司市场竞争类业务在逐年萎缩，2022年相继失去了中山街道、永丰街道相关垃圾清运业务，市场竞争类业务营收占比由40.82%下降至31.46%。另外，该公司对外投资效益不佳，投资4家企业成本共计14687万元，仅1家有盈利但无分红，1家在建，1家常年亏损已经停运，1家自正常运营以来持续亏损。

2．部分业务收入存在流失风险。截至2022年底，城投集团下属燃气、凯盛、净达、东部自来水4家公司应收未收工程款或绿化养护款共计8805.48万元。松江污水厂未采取有效措施催讨欠缴租金5.08万元。燃气公司房屋租赁管理缺失，对承租方违反合同转租行为长期未采取措施，后因合同纠纷损失至少22个月租金167.76万元。

3．水业现有模式难以发挥集约化优势。水业公司收入来源为向供水企业及污水企业收取的服务费，现有模式，企业管理层级未得到有效压缩，管理人员较多，增加了企业管理成本。审计发现水业公司在运营中未能整合资源，在材料采购、工程发包、服务外包等业务中未能发挥集中采购优势和规模效应，以有效降低企业运营成本。

4．业务实施成本控制意识薄弱，费用合理性欠缺。一是债券承销费用偏高。城投集团发行18亿元公司债券未经竞争和市场调研，直接指定承销商，导致承销费费率远高于同期其他公司同类债券承销费费率。此外，该债券发行方式为“3+2”模式，未考虑3年期满后提前还款的情形，直接按照年化利率1‰乘以5年，计算承销费用。二是污泥处置业务资源分配不合理。 2021-2022年期间，大量污泥运送至2家承接企业中清运成本较高的企业，增加处置成本632.87万元。三是凯盛公司承接的7个绿化工程中未充分利用库存苗木，而是向外采购，涉及资金27.58万元。

5．服务采购成本管控不力，部分项目存在明显溢价。二次供水设施日常巡检服务合同价121.13万元，承接单位以73.71万元转包赚取差价47.42万元。船舶抢修服务中，为备用或待报废船舶支付非必要抢修费用21.40万元。净达公司5年期作业车辆维修保养包干费采用以首年为基准按幅度逐年下降的计价方式不合理，维修成本未与车龄、车况正相关，导致车龄短、维修次数少的车辆包干费用高，而车龄长、车况差、维修次数多的车辆包干费用反而低的情况。

6. 内控存在缺陷，部分业务真实性存疑、费用结算不实。尾泥清运处置计量工作内部稽核机制缺失，审计抽查发现部分称重资料存在人为篡改，多结算费用6.60万元。2家单位供水管网检漏服务25个漏点重复统计、102个漏点真实性存疑，共涉及费用49.25万元。1家单位5辆车1年内每车维修次数超40次，其中有106次在维修期间仍有作业运行记录，维修真实性存疑。

（五）部分资源环境保护工作落实不到位

1．雨污混接综合整治长效管理机制落实不到位。一是检查结果与实际不符。区供排水管理所2022年12月雨污分流“回头看”专项检查汇报中，将4处雨污水排放至今仍存在混接情况的区域作为已完成整改反映。二是街镇委托第三方实施辖区监管工作落实粗放。个别街道监管次数未达区级文件每年不少于2次的监管要求。3个街道合同约定的重要内容“闭水试验”未实施。

2．绿林资源保护管理不到位。一是公共绿地减少原因核查职责未有效履行。2022年度松江区绿地面积共计减少343.89万平方米，涉及地块1280块。区绿化市容局未核查是否存在违规占用，一律将减少原因认定为“非管辖原因”。二是抚育林砍伐的林木资产利用不充分。审计抽查29份抚育林采伐许可证发现， 3221.98立方米胸径大于5厘米的采伐林木（其中有1721.03立方米林木胸径大于10厘米），未按“尽量将森林抚育剩余物运出林外，加以利用”的规定运出林区再利用，据称均作粉碎处理。三是苗木失管失养，费用支付不合理。20个苗木移植项目移植后失管失养，涉及绿化补偿价值759.36万元；大港苗木基地对新开挖约8909㎡水塘面积仍按绿地养护支付费用6.46万元。

五、审计建议

（一）提升财政治理效能，推进财政资金规范高效使用

加强财政资源统筹，加大存量资金盘活力度，从严控制非重点、非刚性支出，优化财政支出结构，更好发挥财政资金的保障作用。树立成本意识、绩效意识，强化预算约束刚性，严控预算调整追加，加强购买服务规范管理，保证购买服务质量，提升财政资金效益。

（二）完善统筹政策措施，稳中求进推动高质量发展

加强经济政策、产业政策与财政政策的衔接协同，增强具体措施的精准性、可操作性、可持续性，不断提升政府奖补资金的引导和撬动作用，持续激发市场主体活力。进一步提升执法监督的公平性、规范性、有效性，坚持严格执法和主动服务并重，促进优化营商环境。

（三）扎实推进民生建设，优化城市建设运维管理

加强对民生资金使用、民生项目实施情况的跟踪监督，及时堵塞漏洞、规范管理，坚持在发展中保障和改善民生，切实解决好人民群众急难愁盼问题。强化政府投资项目、运维项目统筹和规划，深化项目前期工作，规范项目各环节管理，压实各单位主体责任，切实提升城市建设和运维管理水平。

（四）强化风险防范意识，力促资源资产安全高效

持续推进国资国企改革，加强企业运营成本管控和内控管理，提升国有经济质量和效益，不断增强竞争力和抗风险能力。夯实行政事业单位国有资产管理基础，确保资产集约高效配置。压实自然资源资产管理和生态保护责任，规范项目资金的管理和使用，筑牢生态安全屏障。

 

主任、各位副主任，各位委员：

今年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，也是实施“十四五”规划承上启下的关键之年。我们将紧紧围绕区委区政府决策部署，加大对重大项目、重大举措落实落地的监督力度，更好发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用，凝心聚力实现二十大良好开局，在新征程上把长三角一体化发展向纵深推进，在打造人民向往新城建设征程上迈出新的更大步伐！

以上报告，请予审议。