上海市松江区审计局

审计公告〔2019〕2号

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关于松江区2018年度财政预算执行和其他财政收支

的审计工作报告

——2019年7月19日在上海市松江区第五届人民代表大会

常务委员会第二十五次会议上

上海市松江区审计局局长　吴　玲

主任、各位副主任，各位委员：

我受松江区人民政府委托，报告2018年度区级预算执行和其他财政收支审计情况。

根据审计法和相关法律法规的规定，区审计局对2018年度区级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的讲话精神，围绕区委、区政府中心工作，创新审计理念和审计方式，重点关注财政管理效果和财政资金使用绩效，着力查处违规违纪线索、风险隐患和管理漏洞，充分发挥审计监督和服务保障作用。

从审计情况来看，在区委的坚强领导下，在区人大及其常委会的监督下，2018年度区级预算执行和其他财政收支总体运行情况较好，区财政部门坚持稳中求进工作总基调，通过财政政策杠杆效应，推动产业发展，夯实财政增收基础；优化管理体制，扎实推进预算管理制度改革，预算收支总体规范有序，圆满完成了全年的预算收支任务。

审计整改成效不断提升。一是整改措施有实效，区审计局对2017年度的审计整改工作报告中的9个承诺整改事项进行了持续跟踪，截至目前，承诺事项均已实质性启动，其中7个问题已完成整改。二是整改深度有突破，就事论事少了，更多的是创新体制机制、完善制度的整改，且出现了针对审计发现的问题，不断持续整改完善的案例。比如2015年度审计工作报告中披露的政府补贴培训资金使用管理方面的问题，三年来，区人社局与区审计局深度对接、研讨，区人社局对原有措施进行全面系统的梳理和评估，积极采纳审计建议，打破原有框架，创新性地提出整改措施，并制定了整改落实的中长期规划，逐年持续推进相关工作，截至目前已形成“1+1+9”政策链，出台了23项具体措施，其中有7项为松江原创，此工作的整改效果明显，节约财政资金的同时，也使得我区职业培训更加满足于产业发展、就业和高技能人才培养的需求，推动了政府补贴培训工作不断走向良性发展。2018年度针对审计发现问题的整改，直接挽回损失3596.15万元，健全制度52项；区纪委根据区审计局移送违规违纪线索立案20件，移送内容主要涉及动拆迁管理、政府购买服务、建设项目招投标、资金资产使用管理等方面。

一、预算执行和其他财政资金收支审计情况

根据《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》的要求，实施了2018年度区本级预算执行和其他财政资金收支审计，对区经委等8家一级预算单位及其下属的20家独立预算单位实施了重点审计，延伸调查了67家预算单位，发现的主要问题是：

（一）预算资金管理的精准度和有效性不足

1．部分预算资金安排精准度不高。由于预算编制未能把好立项关、测算关、进度关，部分资金安排还比较粗放盲目，预算安排与实际支出之间还存在较大差异，预算约束的刚性不够。一是对项目实施要素以及开展的必备条件，或项目实施的必要性缺乏充分论证，项目未能实施或予以取消，预算全额调减，如区交通委松江枢纽（南站）项目50万元、区统计局课题调研项目20万元等。审计抽查了4家单位的172个项目143507.67万元，其中有29个项目预算2293.78万元，全额予以了调减。二是预算追加后又全额调减或结转。审计抽查了13家单位的22个项目年中追加预算1404.71万元，其中经过预算追加论证程序的4家单位4个项目合计272.98万元，及在当年度10月15日后才追加的4家单位10个项目合计951.50万元，年末均予以全额调减或结转。三是资金安排和实际执行脱节导致大幅度调整。如区经委松江旅游信息化数据平台（一期）项目经审核后确认预算336.69万元，公开招标的中标价为110.45万元，调整率达67.20%；区交通委松江区公共交通电子站牌全覆盖信息化服务项目预算78.94万元，实际只需38.25万元，调整率达52%。

2．预算项目编报不合理。一是项目重复申报，涉及1家单位1个项目15.96万元。二是内容相同或相似项目未能有效整合，涉及2家单位5个项目275万元。三是以项目经费弥补基本经费，涉及1家单位1个项目60万元。四是项目编报笼统粗放，明细构成不具体，涉及3家单位3个项目844.26万元。

3．绩效指标对预算约束力不够。目前，编报项目支出绩效目标已在我区预算单位中全面展开，审计发现，预算绩效目标的设置方面存在指标值不够明确、量化不够、笼统未细化、部分指标偏低等情形，如“预算执行率”指标值设置为“0”、“市民投诉率”指标设置为“低”、“购置实验室所需器材”指标设置为“一批”等，指标未予具体化和量化，导致绩效指标对预算编制应有的约束和示范效应减弱。

（二）财政资金使用管理效益不高

1．部分支出不经济。审计抽查发现，部分项目经费未能体现“绩效、节约”的原则，如区应急管理局（原区安监局）的区安全文化建设专题纪实片制作费7万元，仅为参加市安全文化建设大会。广富林街道“社区视频系统维护和升级”项目自2016年起累计已支出184.80万元，但系统使用效率不高；为在艺术节闭幕式上播放而制作的宣传片支出费用15.93万元。

2．预算单位宕存应缴财政款。有34家预算单位2018年“应缴财政专户款”“应缴国库”科目内，已超过一年以上未予解缴的资金达1514.73万元，不利于财政资金的统筹使用。

3．财政资金沉淀在街镇或民非组织。如区公路署拨付到各街镇公路站的农村公路养护专项资金年底结余890.73万元；广富林街道下属11个民非组织2018年末累计结余991.13万元；永丰街道下属上海市梨研究所支付水晶梨合作社专用配方肥材料费35.70万元，实际使用1.68万元，34.02万元专项资金沉淀于合作社等单位，在下年度安排预算时未考虑到这些结余资金。

4．往来款未及时清理。区交通委785.84万元、区公路署211.76万元、区交通执法大队2.71万元、区经委11.70万元长期挂账在往来款项科目，未及时清理。

5．对逾期未履行的行政处罚未采取措施。2018年度区交通执法大队支付扣押车辆停放管理费用197.90万元，审计延伸调查被处罚人逾期未履行行政处罚决定情况，发现截至2018年底，有437起非法客运执法案件涉及行政处罚金额293.30万元未结案，但该单位未采取任何措施。上述未完结案件涉及积压的扣押车辆共计437辆，其中扣押时间最长的已超过10年。

二、财政管理审计情况

（一）资金存放管理制度尚需健全

目前我区尚未按照《关于进一步加强本市财政部门和预算单位资金存放管理的实施意见》（沪财库〔2017〕31号）的相关要求，出台区级层面的财政性资金存放管理实施办法，未对定期存款业务的单位主体资格、存放规模、存放期限作出明确规定。财政性资金竞争性存放机制尚未建立。

（二）公交公司考核及补贴机制有待优化和完善

公交公司在采购管理、物资收发存管理、车辆加油、车辆清洗、旧车处置、工程管理等方面存在管理漏洞，导致损失和成本费用的提高。审计延伸调查发现现有的考核机制对企业经营管理的约束力不够，一是集团对该公司的考核指标项目设置针对性不强，只是笼统设置管理费用占主营收入百分比，没有根据成本的可控性区分刚性成本和弹性成本，进行精细化考核；二是对考核指标值的设定和审核有待加强，指标来源于公交公司上报数，审核机制不健全。同时目前由财政兜底的补贴模式对企业发展的激励作用也不足。

（三）志愿者费用管理的规范性不够

目前许多单位在日常工作或完成特定任务的过程中，不同程度地使用志愿者，审计对16家单位的志愿者管理和1525.04万元的费用支付情况进行抽查，发现存在以下问题：

1．发放标准不统一。各单位志愿者费用品目多样，除常规的误餐费、交通费外，还有置装费、慰问费、保险费等，同时各单位对某些同类事项的发放标准也不统一，比如烟花爆竹管控补贴、市民巡访团补贴、绿色护考工作补贴等。

2．发放对象不明确。对志愿者的注册情况未完全掌握，如方松街道使用的志愿者已知注册439名、未注册40名、其余663名未掌握登记注册情况，广富林街道使用的1389名志愿者均未掌握其登记注册情况。

3．费用发放不规范。部分志愿活动费用存在通过领队或居（村）委会转发或二次分配的情况。

（四）协同理财工作需进一步深化和细化

2017年度审计工作报告中披露了“部分课题成果原创性不高，财政资金使用效益不佳”的问题，对此采取了课题经费预算编制协同理财的整改措施，今年我们重点关注了2018年度课题经费的协同理财效果，发现此项工作还有待进一步提升。

1．协同理财课题研究范围不够明确。审计发现，仍有部分单位未经协同理财而委托第三方开展课题研究，包括有调研类、规划研究类、问题研究类等，审计重点关注了其中的25个课题，发现存在课题推进力度不够、研究方向不够优化、成果利用有待深化等问题。

2．通过协同理财的课题变更比例较大。经协同理财部门预审通过后安排预算的22家单位的55个课题，实际执行过程中调整或未执行的共计23个，比例达到41.82%。审计发现，本区课题经费协同理财尚未形成制度性规范，各协同理财部门的职责分工还不够清晰，课题申报立项的要求不够具体，协同理财审核把关的要求不够细化，课题实施过程的跟踪机制尚未建立，课题成果利用与研究费用挂钩机制尚未形成，同时还存在课题立项部门可行性研究不充分、协同理财部门对立项材料的审核不够深入等问题，导致课题经费协同理财工作效果还不够理想。

（五）资产管理和使用不规范

对28家预算单位的资产管理情况进行了检查，其中有12家单位在资产登记、处置、使用等方面管理还比较薄弱。

1．部分单位固定资产管理基础工作薄弱。存在未定期盘点且未粘贴标签、入账不及时、虽入账但未计入固定资产系统管理、清理处置不及时等问题，涉及8家单位。

2．车辆的使用、维修管理不到位。区交通执法大队、区公路署、区航务所等单位存在公务车辆用车信息登记不健全不规范、加油管理不到位等问题。永丰街道城市网格化综合管理中心车辆维修记录存在出场日期早于进场日期、维修时间仅为7分钟等现象。

3．存货管理缺失。审计抽查3家单位222.51万元的存货管理情况，发现存在无入库及发放台账、签收和领用手续不全、记录不完整不明晰、无库存盘点记录等管理缺失问题。目前各单位有专用材料、办公耗材、宣传品、慰问品、调查品等各类物资，单价低但数量多，资金总量不小，若管理缺失，极易造成资产流失、舞弊等风险。

（六）合同管理薄弱，风险意识不强

对62家预算单位的合同管理情况进行了检查，其中有14家单位在合同签订、履行、归档等方面存在问题。

1．合同签订不严谨。一是签订主体不合法或未签订合同，涉及2家单位2个合同合计金额9.41万元。二是合同要素不全，无签订时间、无合同有效期、未明确关键条款等，涉及6家单位48个合同合计金额4952.42万元。三是合同权责不对等，涉及1家单位6个合同合计金额153.22万元。

2．合同履行不到位。一是存在未予验收即一次性付款、未按进度提前付款、超合同金额付款的情况，涉及6家单位12个合同合计金额337.15万元。二是未收取质保金，涉及5家单位39个合同合计金额14202.41万元，质保金合计933.46万元。三是支付内容或对象不符合条款要求，涉及2家单位2个合同合计金额27.02万元。

3．合同档案管理薄弱。存在无专人保管、未建立台账、未集中统一存档等问题，极易造成合同遗失、被泄密滥用、在涉及纠纷和诉讼时处于被动地位等风险，涉及5家单位。

三、政策落实及专项工作管理审计情况

重点审计了采购管理、饮用水二级水源保护区内工业企业清拆和社区公共体育设施管理等情况，相关工作和措施推进总体较好，但还存在一些需要进一步推动和改进的问题。

（一）采购不规范，存在管理漏洞，风险较大

采购货物、服务是目前各单位的常态化工作。对照相关法律法规，对124家单位进行了抽查，发现在采购程序、采购价格、采购供应商选择、采购后续监管等方面存在问题。

1．采购程序不合规。一是未履行相关程序直接指定供应商，涉及6家单位15个采购事项合计金额2655.73万元。二是招投标和询价比价程序未开展或流于形式，涉及6家单位28个采购事项合计金额1438.27万元。三是参与竞标和比价企业存在关联关系，涉及6家单位25个采购事项合计金额372.08万元。

2．采购价格确定依据不足。涉及6家单位16个采购事项合计金额5130.89万元，如区交通运管所对道路停车收费委托管理费用测算无具体内容和相关依据，委托费用合理性欠缺，中山中路及周边等5条道路2008—2018年度停车费收入2887.72万元、支付第三方的委托管理费用4760.46万元，实际净亏损1872.74万元。另外，还发现部分单位存在采购价格标准不一、内容不明确、采购价格测算不明确等问题。

3．服务单位的选择存在瑕疵。一是9家预算单位的18项广告、印刷类业务的承接方因“发布广告使用国家机关和国家机关工作人员的名义；利用广告对商品或服务作虚假宣传，欺骗和误导消费者”等事由受到过行政处理处罚，涉及9家广告、印刷业务服务商，金额合计215.37万元。二是64家预算单位向20家区级机关临时租车服务定点单位推荐名单之外的企业租用车辆，租赁费用合计197.62万元，这些公司2016—2017年累计受到交通违法行政处罚记录1172次，远高于3家定点服务单位两年合计3次的处罚记录。三是11家预算单位选用的招标代理机构在2016—2018年度因政府采购活动中的违法行为被予以行政处罚，涉及3家招标代理机构，服务费用合计101.48万元。

4．购买服务的后续监管不力。涉及2家单位8个购买服务事项合计金额7057.54万元，比如区交通运管所的停车委托管理业务对受托方上交停车收入的情况未作有效审查和监管，广富林街道对机关食堂餐饮管理、物业管理、安保服务、市容管理服务等事项的服务情况未按约定予以考勤和核实。

（二）饮用水二级水源保护区内工业企业清拆情况

1．个别镇申报清拆企业真实性存疑。地理信息显示车墩镇上报的10家企业在区环保部门确定的申报年度前已经拆除，且该镇提供的资料无法有效证明这些企业实际的清拆时间，故不应纳入申报范围。

2．部分街镇重复申报区级资金补贴。一是车墩、叶榭2个镇共计12家申报企业与2017年污染企业清拆验收企业重复，涉及污染企业清拆面积110.69亩。二是车墩镇申报的4家企业与2017年五违四必清拆企业重复，涉及拆违面积4091.68平方米。

（三）社区公共体育设施管理情况

1．社区公共体育设施规划建设及分布不均衡。各街镇的人均公共体育设施用地面积、每千人健身苑点数和每千人健身器材拥有数差别较大，最悬殊的达31倍。

2．器材更新的维修资金投入不足，超期使用存在隐患。部分社区健身设施未按规定使用年限进行更新，2个街道、3个镇存在已安装10年以上的器材1294件，经测算所需的设施更新费用至少323.50万元，但目前的投入资金仅114万元，无法满足对所有已达使用年限器材的整体更换，上述设施如不及时更换，将带来一定的安全隐患。此外，部分健身场地毁损未及时修整，影响了居民的正常使用。

四、政府投资建设项目审计情况

对松江西部污水处理厂一期改造二期扩建工程、体育中心地下停车库、泖港新浜供水工程五厍泵站和输水管线项目实施了竣工决算审计，对松江现代有轨电车示范线工程项目实施情况进行了跟踪审计，并对永丰街道、广富林街道实施的部分工程项目进行了抽查，发现的主要问题是：

1．工程投资控制和审核不严，多计工程款。经审计，因错计工程量、审核把关不严等原因，多计工程费用791万元，涉及4家单位8个项目。

2．工程签证时效性和完整性不够。工程变更签证不仅关系到工程质量，而且还是控制工程造价、提高投资效益的重要途径，同时也可避免结算纠纷。审计抽查4个工程的签证管理情况，发现西部污水项目涉及金额358.98万元的40份签证单、体育中心涉有金额的46份签证变更单（金额合计926.71万元）中的37份存在签证不及时、关键内容确认不规范、不及时，且均未提交财务监理审核等问题；有轨电车项目，从变更内容完成施工至提交建设单位委托的财务监理确认，少则半年，多则超过2年，其中的部分变更事项为事后难以确认的隐蔽工程，另外该项目还存在变更未上报或未确认的签证66份、涉及金额1256.19万元，因变更资料不全或有争议而被财务监理退回后未再上报的签证55份、涉及金额1452.37万元，已接近完工或施工内容过半的T2正线2标、道路配套3标和T1正线2标未上报任何变更签证、但建设单位反映上述3个标段均有变更情况发生。

3．对第三方履职情况监管不到位。一是西部污水项目因设计图纸质量存在缺陷，导致施工中需采取措施补救，造成工程成本增加。二是有轨电车工程部分标段监理单位派驻现场人员与投标时拟派驻人员不符的现象比较突出。另外，抽查永丰街道部分工程发现招标代理、施工监理、财务监理等机构存在服务不规范的问题。

五、审计建议

针对审计中发现的问题，为进一步提高财政性资金的综合管理水平，提出如下审计建议：

（一）健全预算管理机制，提高资金使用效益。财政管理贯穿于研究制定和实施财政政策、编制和执行预算的全过程，区级财政部门要巩固预算管理改革成果，硬化预算约束，强化资金使用绩效评估，从源头上为精准和有效的预算执行创造良好条件。

（二）优化财政管理工作，挖掘财政管理潜能。区级财政部门要创新管理手段，要进一步提升宏观把控的能力，逐步推进如资金竞争性存放机制等事项的建章立制，合理布局、统筹规划资金投放，应优化财政资金补贴模式，指导督促各单位强化内控、防范风险。

（三）规范执行政策措施，确保政策落实到位。各预算单位要牢固树立“一盘棋”的理念，克服本位主义、短期行为、各行其是的弊端，加强跨部门信息整合共享，杜绝跑冒滴漏、闲置浪费现象，不折不扣执行政策，确保政策落到实处。

（四）强化政府投资管理，严格控制建设成本。各建设单位要进一步增强主体责任意识，严格遵守项目建设程序，提高工程建设前期、施工、后续跟踪的监管力度，严格、慎重审核资金的投入和拨付，确保政府投资建设项目资金的安全、效益。

主任、各位副主任，各位委员：

我们将深刻领会习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的讲话精神和关于审计工作的重要指示精神，贯彻以人民为中心的发展理念，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，在区委的正确领导和区人大及其常委会的有效监督下，依法履行审计监督职责，着力护航巩固扩大我区“一个目标、三大举措”的战略优势，为高质量建设“科创、人文、生态”的现代化新松江贡献审计的力量。